Jaké jsou vyhlídky železniční dopravy v zemích Evropské unie?

Generální ředitelství dopravy a energetiky Evropské komise (DG TREN) vydalo na konci ledna materiál, jehož cílem je přiblížit záměry Evropské unie v oblasti železniční dopravy. Z dokumentu jsme připravili výtah, protože všechny jeho zásady budou zanedlouho platit i v České republice.
V úvodu dokumentu autoři konstatují, že železnice hrála od první poloviny 19. století klíčovou roli při uspokojování státních zájmů a rozvoji hospodářství. Ze sektoru s mnoha společnými rysy se postupně vyvinul systém, který se skládá z nestejnorodých, špatně propojených národních společností. Liší se například rozchodem kolejí, napájením, maximální hmotností na nápravu lokomotiv i vozů, ale i řízením provozu či požadavky kladenými na jejich zaměstnance. Přejet hranice je sice možné, avšak s velkými prodlevami na hranicích, v jejichž důsledku se zvyšují náklady na přepravu zboží.
Železniční společnosti, které byly považovány téměř za součást státu, hrály důležitou roli i v konfliktech rozdělujících po řadu let Evropu a jejich fungování rozhodujícím způsobem ovlivňovaly státní orgány. A to za cenu, kterou museli nakonec vždy hradit daňoví poplatníci. Například jen v roce 1999 bylo na podporu železničních společností v zemích Evropské unie vynaloženo 32 miliard € (přes jeden bilión Kč!).
Narůstající poptávka po dopravě a problémy, které vznikají v důsledku kongescí v evropské infrastruktuře, přiměly Evropskou unii k tomu, aby železniční společnosti z jednotlivých členských zemí začlenila do evropského železničního systému a naplnila tak cíle stanovené v Římské smlouvě o společné dopravní politice.
Základní fakta o situaci na železnici
Objem přepravy zboží po železnici v Evropě se za uplynulých třicet let výrazně snížil. Zatímco v roce 1970 dráha v patnácti zemích Evropské unie přepravila 21 procent veškerého zboží, do roku 1999 se její podíl snížil na pouhých osm procent. Výkony vyjádřené v tunokilometrech ve stejném období poklesly o 16 procent; ve všech ostatních druzích dopravy přitom výkony na-opak vzrostly. Například podíl silniční dopravy se v tomto období zvýšil z 30,8 procenta na 44,5 procenta a výkon vyjádřený v tunokilometrech se ztrojnásobil. Železniční přeprava cestujících také poklesla, i když méně dramaticky – z deseti procent v roce 1970 na šest procent v roce 1999.
Hlavní příčinou tohoto nepříznivého stavu je podle Evropské komise a DG TREN poskytování služeb, které nejsou konkurenceschopné. Železniční doprava se ve srovnání s dopravou silniční vyznačuje nižší spolehlivostí, například doby dodání jsou mnohem méně předpověditelné. Na některých mezinárodních trasách jsou doby dodání po železnici ve srovnání se silniční dopravou dvoj- až trojnásobné: jednak v důsledku dlouhých zastávek na cestě, protože jiné vlaky (zejména osobní dopravy) mají přednost, jednak kvůli komplikovaným postupům na hranicích, na nichž se musejí měnit posádky vlaků i lokomotivy. Zatímco uzavření kontraktu s provozovatelem silniční dopravy vyžaduje jen několik hodin, na železnici je třeba uzavřít celou řadu smluv. Autodopravci i železniční podniky provádějí přepravu z domu do domu; významný pokles počtu vleček zvýhodnil i v tomto případě silnici. Všechny tyto činitele mají klíčový význam zejména tam, kde se pracuje podle přesného časového rozvrhu a v sy-stému „just-in-time“.
Železnice přitom skýtá unikátní výhody: je bezpečným a čistým druhem dopravy a jeden vlak uveze až 50 či 60 nákladů kamiónů. Její infrastruktura je rozsáhlá a obecně v dobrém stavu. Není však schopna uspokojit každodenní požadavky zákazníků.
Oživení železnic je tedy příkazem, vrcholovou prioritou společné dopravní politiky Evropské unie. Železniční podniky se v souladu s dopravní politikou unie snaží zvýšit svou efektivitu a konkurenceschop­nost, zejména při přepravě zboží. Evropská unie se přitom nesnaží železniční společnosti privatizovat; nemůže tak učinit žádná evropská instituce, neboť to zakazuje smlouva o Evropském společenství (článek 295 Úprava vlastnictví v členských státech: „Tato smlouva se nijak nedotýká úpravy vlastnictví uplatňované v členských státech“). Evropská komise je nicméně přesvědčena o výhodách, které konkurenční prostředí přináší – podniky podněcuje k inovaci služeb a nutí je efektivně hospodařit.
Směrnice 91/440
Prvním legislativním opatřením EU bylo přijetí směrnice 91/440/EHS v roce 1991, která zavádí liberalizaci v určitých oblastech železniční dopravy, a železniční společnosti vyzývá, aby se více soustředily na konkurenceschop­nost.
Směrnice požaduje, aby členské země Evropské unie:
s řídily železniční podniky tak, aby porozuměly potřebě konkurenceschop­nosti a zdravého finančního řízení. Členské země musejí společně s existujícími veřejnými provozovateli železnice přijmout opatření, které umožní snížit zadluženost železničních podniků;
s zajistily nezávislost železničních podniků tím, že budou samostatně finančně hospodařit;
s za specifických podmínek zaručily pro provozovatele železniční dopravy v ostatních členských zemích právo přístupu k mezinárodní kombinované dopravě. Cílem tohoto opatření je zavedení tržních podmínek nejen v tomto sektoru, ale i v mezinárodní nákladní a osobní přepravě;
s oddělily účetnictví železniční infrastruktury (trať a vybavení) a provozování železniční dopravy. Cílem opatření je zvýšení průhlednosti při využívání veřejných prostředků a také schopnost lépe měřit současnou výkonnost obou složek. Řada členských zemí již ustavila orgány, které jsou odděleny od společností dopravy a řídí železniční infrastrukturu.
Provozování dopravy na základě licencí a alokace tras
V roce 1995 byla přijata směrnice (95/18), která stanovila kritéria pro udělování licencí železničním podnikům ustaveným v Evropské unii. Aby železniční podnik provozní licenci získal, musí splnit řadu specifických podmínek (požadavky na dobrou pověst, finanční postavení, profesní způsobilost, civilní ručení).
V roce 1995 byla rovněž stanovena alokace železniční infrastruktury (směrnicí 95/19/ES, kterou v loňském roce nahradila směrnice 2001/14). Členské země Evropské unie se dohodly na tom, kdo a za jakých podmínek může používat železniční infrastrukturu pro jízdu vlaků mezi dvěma destinacemi v zadaném čase. Bylo stanoveno, že infrastrukturu mohou používat jen ty železniční podniky, které dostaly licenci po-dle směrnice 95/18. Směrnice dále umožnila prioritu veřejných služeb (hlavně neziskové železniční přepravy).
Směrnice stanovila i řadu principů pro stanovení poplatků za používání infrastruktury. Orgán odpovědný za řízení železniční infrastruktury podle nich musí zachovat vyváženost mezi příjmy z poplatků a státními pří-spěvky na straně jedné a výdaji na infrastrukturu na straně druhé. Členské země musejí rovněž zajistit, že stanovené ceny jsou tržními cenami. Poplatky nesmějí být nesprávné nebo diskriminační. Směrnice se nevztahuje na železniční podniky, jejichž činnost se soustřeďuje na dopravu městskou, příměstskou nebo kyvadlovou přepravu silničních vozidel pod Lamanšským průlivem.
Bílá kniha 1996
V roce 1996 Evropská komise zveřejnila Bílou knihu „Strategie znovuoživení železnic“. Hájila v ní větší roli tržních sil, které by mohly provozovatele podnítit, aby snižovali náklady, zvyšovali kvalitu služeb a nabízeli lepší produkty. Vyslovila se rovněž pro jasnou dělbu odpovědností mezi státem a železnicemi, které musejí mít takovou finanční strukturu, aby mohly být zdravě a nezávisle řízeny.
Bílá kniha navrhuje vytvoření „železničních nákladních dálnic“, hlavních tras, na nichž by byla přeprava zboží určována tržním prostředím a trasy by byly přidělovány mezi provozovatele v souladu se směrnicí 95/19/ES (viz dále). Komerční operace by se odbavovaly a platily v jednom místě (one stop shop), tedy jedním manažerem infrastruktury jednajícím jménem všech dalších zainteresovaných. Záměrem směrnice bylo zpřístupnění národní sítě pro mezinárodní přepravy a zlepšení (dobrovolné) spolupráce mezi národními manažery infrastruktury. Železniční nákladní dálnice ovšem nebyly tak úspěšné, jak se očekávalo: otevřený přístup na ně byl využíván jen v malé míře.
Bílá kniha se stala výchozím bodem pro všechny směrnice, které Evropská komise přijímala od roku 1996, a to zejména v případě návrhů tří směrnic o infrastruktuře, jež byly předloženy v červenci 1998.
Balíček k infrastruktuře
V červenci roku 1998 předložila Evropská komise tři nové návrhy, které se zaměřily výlučně na zvýšení efektivnosti současné legislativy. Politické dohody o těchto návrzích bylo dosaženo až po dlouhých diskusích v Evropském parlamentu a Radě v listopadu roku 2000 za předsednictví Francie v EU. V prvním čtvrtletí loňského roku (26. února) pak byla přijata směrnice, známější nyní jako „balíček k železniční infrastruktuře“, jejíž ustanovení musejí členské země zahrnout do své národní legislativy nejpozději do 15. března příštího roku.
Směrnice 2001/12, která modifikuje směrnici 91/440 o rozvoji železnic Evropského společenství, členským zemím například ukládá, aby upravily svou legislativu a na národních úsecích Transevropské železniční nákladní sítě (TERFN) o délce přibližně 50 tisíc kilometrů, na niž připadá 70 až 80 procent železniční přepravy zboží, umožnily mezinárodní železniční přepravu. Od 15. března 2008 bude pro mezinárodní železniční přepravu zboží otevřena celá evropská železniční síť.
Směrnice rovněž určuje, jakým způsobem mají být organizovány dopravní operace a řízena infrastruktura. Základní funkce, jako jsou přidělování kapacity železnice, zpoplatnění infrastruktury a udělování licencí, jsou odděleny od dopravních operací, aby byl novým provozovatelům umožněn volný přístup na železniční trh. Směrnice také předpokládá, že bude vedeno odděleně účetnictví osobní a nákladní dopravy.
Směrnice 2001/13 novelizuje směrnici 95/18 o udělování licencí železničním podnikům. Definuje podmínky, za nichž lze získat licenci k provozování nákladní dopravy po TERFN a stanoví rámec pro finanční, ekonomické a bezpečnostní podmínky, které musejí železniční podniky splnit, aby ji získaly. Provozovateli budou rovněž přiděleny kapacity – tzv. časové trasy, které mu umožní efektivní provozování vlaků.
Alokaci kapacity železniční infrastruktury a sazby za užívání železniční infrastruktury stanovuje směrnice 2001/14, která nahradila směrnici 95/19. Platí pro celou síť a stanovuje rámcové podmínky pro alokaci kapacity a řízení a strukturu tarifů za používání sítě. Manažer infrastruktury vypracuje a zveřejní prohlášení o síti, které obsahuje informace o (technické) povaze a omezeních sítě, podmínkách přístupu a pravidla pro alokaci kapacit. Popíše analýzu síťových kapacit a stanoví úzká hrdla na síti a konkrétní plány na zlepšení kvality a kapacity sítě.
Bílá kniha 2001
V září loňského roku Evropská komise zveřejnila Bílou knihu „Evropská dopravní politika do roku 2010: Čas rozhodnutí“, v níž poprvé postavila potřeby uživatelů do centra své dopravní strategie (viz DN 08/02). Navrhla přes šedesát opatření, jejichž záměrem je revitalizace železnic, podpora námořní a vnitrozemské vodní dopravy a propojení různých druhů dopravy. Konstatovala, že průměrná rychlost mezinárodní nákladní dopravy je nižší než 18 km/h, nižší než u ledoborce vytvářejícího cestu pro lodi na Baltu. Zatímco v USA přepravují železnice 40 procent zboží, v Evropě již jen osm procent.
Evropská komise hodlá také zajistit, aby byl rozvoj dopravy v Evropě v souladu s efektivní, vysoce kvalitní a bezpečnou službou pro občany. Úkolem železničních společností je do roku 2010 zachovat podíl železnice na úrovni roku 1998, a zvrátit tak pokles minulých třiceti let. Komise očekává, že objem železniční přepravy výrazně vzroste, protože se poptávka po ní oproti roku 1998 zvýší o 40 procent.
Komise rovněž oznámila svůj záměr, že předloží řadu návrhů, jejichž cílem bude zlepšit přístup na železniční síť. Nově předložený balíček má urychlit proces vytváření integrované evropské železniční oblasti. Současných pět navržených opatření zahrnuje:
l rozvoj společného přístupu k bezpečnosti. Srozumitelná pravidla a jasný postup při vydávání bezpečnostních certifikátů, které musí každá železniční společnost získat, aby mohla provozovat vlaky na evropské síti. Cílem opatření je postupná integrace národních zabezpečovacích systémů;
l stanovení základních zásad provozní propojitelnosti. Návrh je výsledkem čtyřleté práce expertů zabývajících se technickým řešením a snížením provozních nákladů vozidlového parku na železniční síti pro vysoké rychlosti i celou konvenční síť;
l ustavení efektivního řídicího orgánu: Evropské železniční agentury. Bude mít přibližně sto pracovníků, bude koordinovat skupiny technických expertů, hledajících společná řešení bezpečnosti a provozní propojitelnosti. Návrhy přijme Evropská komise, jakmile budou přijaty výbory představitelů členských zemí. Agentura bude také spojujícím článkem mezi příslušnými národními orgány. Činnost by mohla zahájit v roce 2004 nebo 2005;
l rozšiřování a urychlení otevírání trhu služeb železniční nákladní přepravy. Komise navrhuje otevření celé železniční sítě již v roce 2006, což je doba potřebná na přijetí a realizaci návrhu;
l vstup do mezivládní Organizace pro mezinárodní přepravu zboží po železnici (OTIF). OTIF navrhuje směrnice například pro přepravu nebezpečného zboží po železnici nebo technické normy platné pro železniční vozidla.
Doc. ing. Antonín Peltrám, CSc.