8. listopadu 2001
V září uspořádala Německá vědeckotechnická společnost dopravy
DVWG spolu s ministerstvem dopravy, výstavby a bydlení
v Berlíně pracovní soustředění (workshop) na téma „Úloha
státu na liberalizovaném dopravním trhu“. Pokud jde
o železnice, navázala tato akce na pracovní soustředění,
které se v Berlíně uskutečnilo již v červnu, a to na téma
„Drážní reforma – kritická etapová bilance a budoucí
požadavky“. Základem pro ně byla studie prof. Gerda Aberleho
k zdaleka nedosaženým, respektive neuspokojivým výsledkům
reformy Německé dráhy DB.
Naproti tomu profesor Stuchtey, který je členem komise pro
drážní reformu a akci v červnu řídil, zdůraznil úspěchy
reformy spočívající v zahájení privatizace, v růstu
produktivity a výrazném poklesu počtu pracovníků ve smyslu
zeštíhlení podniku.
Pokud jde o reformu DB, v kuloárech byl oceňován postup
generálního ředitele Hartmuta Mehdorna, jenž dokázal
projednat další snížení počtu pracovníků nikoli vyčleněním
příslušných činností a pozdějším nákupem, ale zeštíhlením
o 70 tisíc – z 240 na 170 tisíc (původně zaměstnávaly DB a DR
přes jeden milión pracovníků) během tří let při nezvyšování
mezd a platů; došlo k regionalizaci základní dopravní obsluhy
přesunem na země a okresy (v SRN je přibližně sto
provozovatelů nespolkových drah převážně pro osobní dopravu).
Rozvíjí se konkurence uvnitř dráhy na téže infrastruktuře, DB
však velmi často zejména v nákladní dopravě – ke své škodě
- využívá svého monopolního postavení k omezení konkurence.
Nutnost vytvoření celoevropského železničního systému
V oblasti přepravy cestujících došlo od roku 1994
k pozorovatelnému nárůstu, v nákladní dopravě reforma výrazně
zaostává za stanovenými cíli. Další pracovní soustředění se
bude zabývat otázkou, zda by v zájmu zvýšení konkurence
nebylo vhodné oddělit síť a dopravu na ní. Často se
zdůrazňovala naléhavá potřeba vytvoření celoevropského
železničního systému, jak již konstatovala konference DVWG
v Lindau v říjnu loňského roku.
Při zahájení berlínského pracovního soustředění předseda DVWG
prof. Heimerle v úvodu zdůraznil naléhavost liberalizace
a současně harmonizace, které vyžadují urychlená řešení již
i s ohledem na rozšíření Evropské unie na východ.
Státní sekretář spolkového ministerstva dopravy, výstavby
a bydlení Henner Witting uvedl problematiku tím, že se celý
sektor dopravy od 80. let drasticky mění: příčinami jsou
Evropská unie a její cíl jednotného dopravního trhu, nové
chápání úlohy státu, nové vědecké principy státní správy
a ekonomických pojetí a nástrojů.
Čtyři velká hrací pole
Budoucí dopravní politiku určují čtyři velká hrací pole:
plánování, financování, výstavba a provozování dopravní
infrastruktury. Meziministerská komise pro financování
dopravní infrastruktury – tzv. Pällmanova komise – navrhla
financování infrastruktury uživatelem a její převedení do
soukromoprávní formy od roku 2003, kdy bude zaveden poplatek
za použití vybrané silniční infrastruktury těžkými silničními
nákladními vozidly podle jejich výkonů namísto současného
časového poplatku. Bude to další krok k financování
uživatelem – krok, který se po léta prosazuje v Evropské
unii, nyní však sílí požadavky na jeho urychlení. Předpokládá
se založení soukromoprávní společnosti pro financování
infrastruktury, do níž by postupně měly přejít všechny
prostředky z jejího zpoplatňování. Byly by účelově vázány;
tím by se zabránilo kolísání investic.
Zpoplatnění těžké silniční dopravy má přinést ročně zhruba
1,3 miliard DEM, ale postupně bude nutné je zavést ve všech
druzích dopravy.
- Úprava přístupu, využití, chování na infrastruktuře: je
nutná regulace, jež však nepodpoří monopolizaci. Předpokládá
se striktní oddělení provozu a infrastruktury u DB, protože
jen to může přinést více konkurence. Jen více konkurence pak
může na železnici přivést více přepravy z jejích
narůstajících požadavků. V této oblasti však není jen jeden
model. To základní, co ovšem je ve všech modelech obsaženo,
je nezávislost sítě na provozovatelích.
- Hospodaření s mobilitou: jde o společnou záležitost
výstavby a dopravy, průmyslu dopravních prostředků, řízení
živností a průmyslu zabývajícího se mobilitou. Z hlediska
Evropy jde o oblast s velkou a stále narůstající regulací.
Vyžaduje také harmonizaci nejrůznějších forem zdanění
a sociálních otázek včetně spotřební daně.
- Ovlivnit budoucí vývoj mobility: zde má klíčovou úlohu
sehrát privatizace a pro ni se hledají nezbytné minimální
principy. Úlohou státu v následujících desetiletích bude
stanovení rámcových podmínek pro otevřený trh.
Liberalizované dopravní trhy, uplatnění tržních principů
a výhod konkurence představují určující vizi i v oblasti
dopravy a dávají velké šance dopravní politice. Je zapotřebí
přijmout všechny pozitivní prvky liberalizovaného trhu, ne
ovšem všechny prvky: stále platí zásada nechat působit tolik
tržních sil, kolik jen lze, ale za tolika podmínek, kolik je
zapotřebí vymezit.
Narůstající ekonomizace všech oblastí dopravy vede
k silnější orientaci dopravní politiky na procesy. Děje se
tak také na základě stále silněji prosazované trvale
udržitelné dopravní politiky. S ohledem na globalizaci
a liberalizaci budou muset být využívány nové nástroje
i v dopravní politice.
Kam až lze v liberalizaci pokročit?
Profesor Baum z Ústavu pro dopravu univerzity v Kolíně nad
Rýnem přednášel na téma „Veřejné zájmy v dopravě – krize
smyslu nebo nové zadání?“. Zdůraznil, že deregulace vede
posléze k poklesu cen, k rozvoji inovací, současně však
vyvolává otázku, kam až lze v liberalizaci jít, protože trh
neposkytuje vždy výkony v politicky žádoucím směru. O míře
liberalizace pokračují proto diskuse v Radě Evropské unie.
Diskutovanými tématy jsou například zajištění státního zájmu
na dopravní cestě, privatizace dopravní infrastruktury,
oddělení sítí od provozování dopravy (nejen na úrovni
celostátních drah, ale i příměstské dopravy), nestandardní
i klasické způsoby financování infrastruktury. Diskutuje se
rovněž o formách současné a potenciální větší spolupráce,
o regionálních požadavcích a jak je uspokojit i o otázkách
přijatelnosti a prosaditelnosti určitých řešení (ochrana
zaměstnanosti).
Pro realizaci cílů je zapotřebí integrovaná dopravní
politika, která zajistí, aby byly veřejné zájmy konformní
s trhem. V každém případě je zapotřebí partnerství veřejného
a soukromého sektoru. Veřejné zájmy je nutno do určité míry
internalizovat, dosáhnout vyváženosti potřeb s možnostmi.
Veřejné zájmy v dopravě nadále existují, je ovšem nutno se
rozhodnout, jaké výkony lze k jejich uspokojení poskytnout
a poté porovnat, co bude stát jejich státní nebo soukromé
zabezpečování. Není možné apriorně tvrdit, že soukromé
provozování služeb lépe uspokojuje veřejné zájmy. K tomu je
zapotřebí provést komplexní vyhodnocení nákladů a přínosů.
Profesor Baum jako příklad uvedl zkušenosti z Kolína nad
Rýnem, kdy byly přínosy z dopravy do zaměstnání 3,6krát vyšší
než dotace.
Problémy s dozorem
Pracovník spolkového antimonopolního úřadu Hans-Jürgen
Ruppelt informoval o některých problémech spojených s dozorem
nad konkurenčním prostředím v dopravě. Trh dopravy je značně
heterogenní, konkurence se uplatňuje v různé míře,
liberalizované trhy jsou v různé míře regulovány. Kontroluje
se přijatelnost fúzí, zakazují se kartelové dohody a cenová
doporučení, podniky s vysokým podílem na trhu podléhají
dohledu. Přes existenci asi stovky provozovatelů železniční
dopravy v SRN má téměř monopolní postavení ve vztahu
k infrastruktuře DB, která své postavení také využívá. Za
konečné řešení je nutné pokládat oddělení infrastruktury od
provozu. K tomu byla vytvořena pracovní skupina složená
z náměstků tří ministrů, která má předložit konečný návrh co
nejdříve.
Klíčovými otázkami umožnění konkurence jsou ceny za trasy
vlakové dopravy, přístup k terminálům, poskytování oprav
vozidel v dílnách DB aj. Možností, jak konkurenci omezit,
existuje celá řada.
Jak lze narušit konkurenci?
Viceprezident spolkového drážního úřadu Rolf Schweinsberg se
zabýval problémy liberalizace přístupu k dopravní cestě
a konkurence z hlediska svého dozorčího orgánu. Popisoval
příklady z řady možností, jak narušit konkurenci:
- podniku se vůbec nedovolí přístup k dané infrastruktuře
odepřením vjezdu vozidel, neposkytnutím vozidel, nezapůjčením
zařízení pro nakládku a vykládku;
- znevýhodí se ceny za trasy; je také řada možností, jak
využít odchylné metodiky kalkulace;
- sestava jízdních řádů nemusí zajišťovat potřebné návazné
spoje, umožňovat přestupy;
- mohou se klást technické překážky tolik potřebným inovacím;
- mohou se klást nadměrné požadavky na kvalifikaci;
- může se odepřít používání nádražního rozhlasu k informacím
apod.
Úkolem úřadu není chránit soutěž, ale až dosud ji spíše
pomáhat vytvářet. Problémem, který je přitom nutno řešit, je
způsob podávání a vyřizování stížností: konkrétní stěžovatel
může být zlikvidován, je tedy nutné najít nové cesty.
V současné době zasedají v Evropské unii čtyři pracovní
skupiny, které se zabývají zajištěním konkurenčního prostředí
při přístupu k infrastruktuře.
Existují tisíce možností, jak monopolní provozovatel dopravní
cesty může znemožnit konkurenci. Druhou novelou právní úpravy
postavení úřadu se proto posiluje jeho postavení a možné
sankce za narušení pravidel konkurence se zvyšují z 200 tisíc
na jeden milión DEM. (Předsedající konference k tomu
poznamenal, že by bylo lepší mít raději špatné, než tak
pomalé řešení, jakým jsou dvě novely opatření k zajištění
konkurence za deset let.)
Veřejné a soukromé financování v dopravě
Předseda představenstva Německé dopravní banky Wolfgang
Driese se zaměřil na úkoly veřejného a soukromého financování
v tržním systému v dopravě. Zejména se soustředil na otázky
vytvoření takových podmínek, aby byla soukromému sektoru
přiřazena jen ta rizika, která může zvládat. Uváděl pak
příklady úspěšně realizovaných projektů za účasti Deutsche
Verkehrsbank, zejména nového letiště v Aténách.
Rada Kurt Oberlinger z ministerstva hospodářství a středního
stavu, techniky a dopravy Severního Porýní-Vestfálska hovořil
o důsledcích nových rámcových dopravně-politických podmínek.
Především se v zemi neuplatní zákon o přepravě cestujících,
protože dopravní podniky již plánují a provádějí dopravní
výkony ve vlastní režii. Stát stanoví jen právní rámcové
podmínky a uděluje a odnímá povolení prostřednictvím zemského
schvalovacího úřadu. Povolení přináší dopravnímu podniku
absolutní právo poskytování dopravních výkonů. To vede
dopravní podniky k zamyšlení nad tím, jak zajistit své
postavení. I když jsou povolení časově omezena, v převážné
většině případů je nové povolení udělováno starému
koncesionáři.
Důsledkem uplatnění směrnice EHS 1191/69 v úpravě směrnicí
1893/91 je závazek povolovacích úřadů zátěž z neekonomických
výkonů vyrovnávat. Aby se zajistila dostatečná dopravní
obsluha, zavedly se „plány dopravy na krátké vzdálenosti“.
Protože jak spolková republika, tak i země provádějí
regionalizaci a chtějí převádět úkoly a finanční odpovědnost
na místní orgány, přechází odpovědnost na okresy a jim na
roveň postavená města. Ta musí volit dopravní řešení, která
jsou nákladově nejpříznivější. Zavedl se tedy pojem
podnikohospodářsky a společensky oprávněné dopravy.
Dalšími důsledky uplatnění výše uvedené směrnice EHS je
uzavírání smluv na výkony ve veřejném zájmu mezi
provozovatelem a objednavatelem, a to na základě soutěže,
s volbou nejefektivnější varianty. Omezuje se přímé zadávání.
Referující poukázal na některé problémy ve směrnicích, které
bude nutné dořešit.
Deficit harmonizace?
Pracovník Generálního ředitelství dopravy a energetiky
Evropské komise Stefan Tostman položil otázku, zda politika
stanovení rámce je nutná s ohledem na deficit v harmonizaci.
Vývody shrnul do následujících bodů:
1. Harmonizace neznamená rovnostářství. Ne každý rozdíl lze
pokládat za nedostatek. O deficit jde, když celospolečenské
úkoly ohrožují vytváření společného trhu.
2. Poměr zásady subsidiarity k úsilí o harmonizaci je zcela
dynamický a obě strany se mění.
3. Úkoly společenské harmonizace v dopravě nejsou ještě
zvládnuty. Ukazují to příklady ze silniční nákladní dopravy,
železnice, zatěžování dopravy náklady a zdanění paliva.
4. Mezi harmonií Olympu a peklem chaosu působí praktický
regulační rozum. Jsou zřetelné zárodky „pre-harmonizace“
v praxi podpor a v rozvíjení metod s předběžným zřeknutím se
výsledků.
5. Tomáš Akvinský ve svém teologickém spise řekl: „Kdyby bylo
všechno hříšné s plnou ostrostí odsunuto, potlačilo by se
mnoho užitečného.“ Neboli: každý podílející se na trhu
zkouší, jak konkurenční nevýhodu na jednom poli vyrovnat
konkurenční výhodou na jiném poli. Prospívá to sektoru
a uživateli dopravy.
Pracovník ministerstva vzdělávání a výzkumu Herbetd Diehl
v rámci tématu „Inovace pro mobilitu a dopravu“ uváděl
některá data o výzkumných projektech, potřebných
k zabezpečení toužebného přesunu přírůstku přeprav ze silnice
a zabezpečení konkurenceschopnosti německé dopravy
v mezinárodním kontextu (v Německu se na dopravu v širším
slova smyslu váže každé šesté pracovní místo).
Vedoucí oddělení koncepce dopravy BMW AG Dirk Kessler
referoval o problematice řízení sběru, zpracování a využívání
dat o dopravě a nové dělbě úloh mezi státem a soukromým
sektorem, samozřejmě s posílením úlohy soukromého sektoru.
Posléze profesor Legat z berlínské techniky seznámil
účastníky pracovního soustředění s poměry a problémy na
formujícím se trhu dopravy v Ruské federaci.
Doc. ing. Antonín Peltrám,
bývalý ministr dopravy a spojů ČR
