5. února 2004
Evropská komise vydala 23. července loňského roku v Bruselu pod označením COM (2003) 448 konečný návrh novely směrnice Evropského parlamentu (EP) a Rady 1999/62/ES o zpoplatnění těžkých silničních nákladních vozidel za použití určitých infrastruktur. Zatímco v zahraničí se o návrhu živě diskutuje, v České republice zatím diskuse ještě ani nezačala. Český ministr dopravy a čeští poslanci Evropského parlamentu přitom budou návrh projednávat a o jeho konečné podobě samozřejmě také hlasovat.
Bylo by zapotřebí velkého optimismu k víře, že se návrh podaří v celém rozsahu prosadit do května příštího roku. Na druhé straně nemají naději ani snahy „Zelených“, kteří návrh komise pokládají za málo radikální a požadují, aby uživatelé infrastruktury platili více a aby bylo možné jejich platby použít na jakýkoli účel.
Pro mne je sympatické to, že návrh na převzetí elektronického systému mýta v České republice již z května loňského roku je s novelou koncepčně plně v souladu.
Pozadí novely
Přehodnocení směrnic upravujících zpoplatnění infrastruktury – počínaje železniční a silniční dopravou – patří mezi cíle evropské dopravní politiky. Úkol je stanoven v Bílé knize evropské dopravní politiky do roku 2010 a naplňuje také smysl dovětku jejího nadpisu – potřebu rozhodnout.
Záměry Bílé knihy ke zpoplatnění infrastruktury potvrdil Evropský parlament (dále EP) 12. února loňského roku. V železniční dopravě bylo zpoplatnění zahrnuto do 1. železničního balíčku, jehož realizaci nyní Evropská komise od jednotlivých zemí vymáhá. Vyhradila si právo později předložit sektorové směrnice ke zpoplatnění infrastruktury uživateli v letecké, vodní a námořní dopravě.
Návrh, který hodlá Evropská komise předložit do konce prvního pololetí letošního roku, by měl naplnit požadavky řady summitů. Cílem zpoplatnění v silniční dopravě bude zejména internalizovat určité dosud externí náklady. Úkol je o to naléhavější, že většina členských států již zkouší reformy v zájmu zahrnutí nákladů, které hradí celá společnost, do cen dopravy. To bude nutné pro zajištění svobody pohybu, zvýšení bezpečnosti silničního provozu a další nákladný rozvoj infrastruktury. Finanční břemena se dříve či později převalí na daňové poplatníky a veřejnost i přímí a nepřímí uživatelé a plátci daní mají právo vědět, co a pro koho platí. Zpoplatnění může přispět k potřebnému povědomí o reálných cenách a vyvolat tlak na stejné zacházení, což zlepší používání dopravy, zvýší konkurenceschopnost a přispěje k rozvoji národních hospodářství jako celku. Umožní také lépe pojímat kvalitu služeb i křížové financování, podobně jako ve Švýcarsku.
Návrh zpoplatnění neodstraní všechny disproporce v dopravě, umožní však zracionalizovat strukturu poplatků pro řadu kategorií uživatelů infrastruktury, vozidel, doby a místa. Díky tomu bude také možné přesněji vyjádřit příslušné náklady.
Hlavní navržené změny
Mýto má lépe odrážet náklady dopravy. Patří mezi několik nástrojů, které by měly působit současně (například vedle správních nástrojů). Jeho zavedení by mělo umožnit, aby byly náklady z poškození infrastruktury (běžné i strukturální), investiční náklady (včetně například výstavby protihlukových bariér) a pojistným nekryté náklady z nehod zahrnuty do úhrady společenských nákladů jako celku. Každý rok je v Evropské unii zraněno 1,7 miliónu osob a 40 tisíc zabito; z toho plynoucí nekryté externí náklady jsou značné. Vedle exaktně zjistitelných nákladů bude nutné doplnit i řadu odhadů (viz příloha „Kalkulace a alokace nákladů“). Státy je budou moci použít, pokud nebudou mít data lépe odrážející místní podmínky.
Současné poplatky se vztahují jen na některé externality; nekryjí náklady vzniklé opotřebením infrastruktury, kongescemi nebo rizikem nehod. Nový návrh umožní členským státům zpoplatnit je podle:
• ujeté vzdálenosti;
• místa (nehodovost se liší v městských a venkovských oblastech a podle hustoty osídlení; v oblastech s tvrdšími zimními podmínkami jsou náklady na údržbu vyšší);
• typu infrastruktury a rychlosti (dálnice se liší výrazně od silnic nižších kategorií; rychlost má vliv i na nehody);
• charakteristik vozidel (hmotnosti na nápravu a druhu odpružení těžkých nákladních vozidel);
• denní doby a úrovně kongescí (podle nejnovějších studií představují externí náklady z kongescí v provozu 0,5 % HDP a v roce 2010 by mohly dosáhnout až 1 % HDP, tedy přibližně 80 miliard €; úroveň kongescí se liší ve špičce a v sedle).
Od července roku 2008 Evropská komise navrhuje diferenciaci i podle specifických úseků sítě silnic.
Sítě a jejich uživatelé
Rámec Evropských společenství pro zpoplatnění užití infrastruktury se vztahuje na nákladní vozidla a soupravy s hmotností již nad 3,5 tuny (dosud se zpoplatňuje až od dvanácti tun výše). Lehká vozidla méně poškozují infrastrukturu, zhoršují však kongesce a zvyšují počet nehod.
Také osobní automobily způsobují kongesce. Jsou však využívány převážně ve vnitrostátním provozu, proto bude jejich zpoplatnění na členských státech.
Zpoplatnění se vztahuje na Trans-evropské sítě (TEN-T) silniční dopravy (v současné době je tvoří síť asi 60 tisíc kilometrů). Zpoplatnění pouze TEN-T by mohlo vést k odklonu dopravy na paralelní silnice. Proto komise členským státům navrhuje, aby zpoplatnily silnice, které nejsou částí hlavních tahů (podle současné a předchozí směrnice bylo možné zpoplatňovat síť mezinárodních silnic, možnost zpoplatnění možných konkurujících si úseků se naznačovala). To by usnadnilo situaci zejména v přistupujících státech.
Využití výnosů z poplatků
Návrh vychází z obecné zásady, že uživatelské poplatky půjdou zpět do silniční infrastruktury a s ohledem na vyvážený rozvoj dopravních sítí do sektoru dopravy jako celku. Z toho vyplývá, že nemůže být v pravomoci států, aby výnosy mohly použít na obecné výdaje, třeba na zdravotnictví nebo vzdělávání (proti budou ministři financí a „Zelení“). Soulad s touto zásadou musí zajistit Evropská komise a nezávislé orgány, dohlížející na infrastrukturu v členských státech.
Mýtné pomůže naplnit cíle Bílé knihy týkající se omezení kongescí na hlavních evropských artériích.
Přínosy ze zpoplatnění
- Efektivnější trh
Vytvoří se jak konkurence mezi jednotlivými druhy dopravy, tak – modulací sazeb podle místních charakteristik, optimální konkurence v silniční dopravě. Vznikne předvídatelný základ sazeb zpoplatnění a cen.
- Racionálnější využití infrastruktury díky podněcování využití tras s menšími kongescemi
Snížení kongescí povede k redukci exhalací, tedy k ekologizaci.
- Snížení ztrát z kongescí, pokles počtu nehod a zlepšení kvality životního prostředí
Poplatky poskytnou podněty k nahrazování starých vozidel méně znečišťujícími. Ostatní opatření, například normy, účinek zesílí. Optimalizací jízd a vytížení se sníží počet ujetých kilometrů.
- Podpora financování nové infrastruktury
Náklady na výstavbu a rekonstrukci silnic v zájmu snížení kongescí se odhadují na 600 miliónů €, včetně 100 miliard € v nových členských státech. Nový systém zpoplatnění přinese více než systém dnešní; nadto komise umožní členským státům zvýšit horní mez o 25 %. Přispějí k tomu i další nástroje, zejména nástroje, které komise uvedla ve svém sdělení „Rozvoj transevropské sítě“ z 23. dubna loňského roku.
- Průhlednější, méně diskriminační systém
Náklady se lépe odrazí v úrovni poplatků.
Prostředky k zajištění realizace
Primárním cílem zpoplatnění není získat nové příjmy, nýbrž poskytnout nové podněty pro provozování dopravy prostřednictvím struktury s efektivnější integrací externích nákladů dopravy a nákladů infrastruktury do cen dopravy. To usnadní investice v sektoru silniční dopravy a v případě nezbytnosti i v ostatních druzích dopravy. Návrh má umožnit členským státům, aby kompenzovaly mýto a uživatelské poplatky snížením ročního zdanění vozidel (silniční daň harmonizovaná směrnicí 1999/62/ES). Daň zatěžuje majitele, nikoli provozovatele. Současně se předpokládá možnost harmonizovat určitá ustanovení smluv k ochraně vůči přepravcům (opět podle zásad publikovaných v Bílé knize).
Technické systémy zpoplatnění užití infrastruktury
Většina systémů vyžaduje, aby vozidla zastavovala u mýtnic, což je nepohodlné a způsobuje to prodlevy. Zavedení nových systémů je nutné spojit s novou technikou družicové radionavigace (GPS, v budoucnu GALILEO). To umožní zpoplatnění s mnohem větší diferenciací v čase a prostoru. Existuje však riziko, že rozvoj elektronického zpoplatnění vytvoří nové, umělé bariéry ve sjednocené Evropě a vytvoří pro řidiče nepřijatelné překážky. Proto přijala komise 23. dubna loňského roku návrh směrnice pro elektronické mýto. Od 1. ledna roku 2005 má být zavedeno zpoplatnění již pro všechna vozidla s hmotností nad 3,5 tuny.
Poplatek za tunu hmotnosti u malých a středních vozidel na transevropské síti bude vyšší než u těžkých vozidel. Infrastrukturu sice poškozují méně, způsobují však kongesce. Výsledky ze Švýcarska ukazují, jak velký vliv mají poplatky na změnu struktury vozidlového parku. Po zavedení sazby za kilometr vzrostl prodej vozidel nad 3,5 tuny o 45 %, zejména pak vozidel nad 26 tun. Poplatky se vztahují na celou síť, působí tedy méně na TEN-T, i když její podíl na přepravě v tkm je stále kolem 50 procent.
Nezávislý orgán dohledu na infrastrukturu
Zpoplatnění silniční infrastruktury by mělo jít v každém státě ruku v ruce s vytvořením nezávislého dohlédacího orgánu s úkoly:
• dohlížet na provozování národních systémů zpoplatnění způsobem zaručujícím průhlednost a vylučujícím diskriminaci mezi provozovateli,
• ověřovat, že se finanční zdroje z mýta a poplatků za užití infrastruktury budou vracet zpět do dopravních sítí. Zabrání se tak přerozdělování výnosů na jiné investice, které by nebyly přínosem pro sektor dopravy,
• podpořit synergie mezi různými zdroji na dopravní infrastrukturu.
• Každý členský stát vytvoří dohlédací orgán v souladu se svými potřebami.
• Pojetí návrhu směrnice
V současné podobě jde o doplňky a úpravy směrnice 1999/62/ES. S rozšířením možnosti zpoplatnění nad rámec mezinárodních silnic a jejich bezprostředních objízdných úseků a začleněním dalších externalit se doplňují některé definice (transevropská síť, síť hlavních silnic včetně městských tranzitních úseků, do investičních nákladů se přiřazují úroky z kapitálu současných i minulých projektů, rozšiřují se faktory, které se budou brát při stanovování poplatků v úvahu – viz to, že se hmotnost zpoplatňovaných vozidel snižuje na 3,5 t). Právo stanovit, které další silnice mimo TEN se zpoplatní, mají členské státy.
Popisují se třídy vozidel Euro 0 až 5.
Mýta a uživatelské poplatky nesmějí přímo nebo nepřímo diskriminovat na základě národnosti dopravce, země nebo místa registrace vozidla, nebo původu či určení dopravní operace.
Členské státy, užívající elektronické systémy k výběru mýta a/nebo uživatelských poplatků, zdostupní pro všechna vozidla v rozumných správních a ekonomických systémech vhodné palubní jednotky („OBU“). Systémy nesmějí finančně nebo jinak, například ukládáním dalšího administrativního břemene nebo požadavků na další doplňková zařízení, znevýhodňovat nepravidelné uživatele sítě.
Maximální sazby se budou přehodnocovat každé dva roky od data nabytí účinnosti směrnice.
Pro náklady výstavby, provozu, údržby a rozvoje sítě příslušné infrastruktury, včetně jakýchkoli nákladů v zájmu snížení hluku a nákladů z aktuálních plateb provozovatele infrastruktury, odpovídajících objektivním prvkům životního prostředí (například kontaminace solí a přímé nebo nepřímé náklady z nehod, nepokrývaných pojistným systémem a hrazených společností), mohou státy stanovit průměrné sazby. Vážené průměrné sazby neovlivní smlouvy na koncese, uzavřené před nabytím účinnosti směrnice.
Členské státy mohou diferencovat sazby mýta podle již uvedených charakteristik.
Nejpozději 1. července roku 2008 budou členské státy požádány, aby stanovily sazby mýta podle dílčích tras dopravní sítě.
Ve výjimečných případech, týkajících se infrastruktury ve zvlášť citlivých regionech, zejména horských, a po konzultaci s komisí se sazby mýta zvýší, aby se umožnilo křížové financování investičních nákladů jiných dopravních infrastruktur ve výrazném evropském zájmu na stejném koridoru a v téže dopravní zóně. Zvýšení nepřesáhne 25 % výše mýta. Uplatnění tohoto ustanovení bude uvedeno ve finančních plánech příslušné infrastruktury a analýzy nákladů a přínosů nového projektu infrastruktury. U přeshraničních projektů bude předmětem dohody příslušných členských států. Aby mohly ovlivňovat špičky, budou mít členské státy možnost zvýšit v průběhu dne sazby v sedle až o 100 %.
Komise si k posouzení plánovaného zvýšení vyžádá názor poradního výboru. Po jeho vyjádření může plány odmítnout.Pokud komise informuje příslušné členské státy, že si hodlá vyžádat názor výboru, přerušuje se třicetidenní lhůta pro rozhodnutí.Každý členský stát zajistí, aby byla klasifikace vozidel podle emisí a poškozování komunikací snadno zjistitelná.Kde řidič nebude schopen v případě kontroly předložit příslušné dokumenty, mohou členské státy uplatnit mýto pro kategorie vozidel s největším znečištěním a poškozováním komunikací – tedy Euro 0, třída poškozování III.
Při stanovení úrovně mýta vezmou členské státy ohled na různé náklady, které je nutné uhradit, podle společné metodiky stanovené v příloze. Odhady nákladů z nehod z přílohy se použijí, pokud členský stát náklady nestanovil způsobem přiměřeněji odrážejícím místní nebo regionální okolnosti.
Členské státy oznámí komisi jednotkové hodnoty a ostatní parametry pro výpočty různých nákladových prvků tak, aby je komise mohla po konzultaci schválit. Nehledě na články 87 a 88 (podpory poskytované státy) Smlouvy o ES a s ohledem na ustanovení práva EU mohou členské státy při zavádění mýta a/nebo uživatelských poplatků za infrastrukturu v případě potřeby poskytnout kompenzace zejména v podobě snížení sazeb daně z vozidel pod minimální sazby uvedené v příloze směrnice.
Úroveň kompenzací musí být úměrná úrovni plateb. Členské státy však mohou náhrady placené pro různé kategorie vozidel zprůměrňovat.Státy zahrnou systém mýta a/nebo uživatelských poplatků a kompenzační schémata do společného programu. Jakékoli kompenzační schéma musí být realizováno v roce následujícím po zavedení nového systému mýta a/nebo uživatelských poplatků.
Každý členský stát zajistí ustavení nezávislého dohlédacího orgánu infrastruktury. Dohlédací orgán bude sledovat fungování systému mýta a/nebo uživatelských poplatků způsobem zaručujícím transparenci a nediskriminaci mezi provozovateli.
Bude také ověřovat, zda jsou příjmy z mýta a uživatelské poplatky určeny pro projekty trvale udržitelné dopravy.
Orgán podpoří synergii ve financování koordinací různých finančních zdrojů.Členské státy budou komisi informovat o ustavení nezávislého dohlédacího orgánu infrastruktury a oblastech jeho působnosti. Jakékoli slevy mýta budou omezeny na aktuální úspory správních nákladů provozovatele infrastruktury. Při stanovení úrovně slev se nesmí brát ohled na úspory nákladů již internalizovaných.
Členské státy vytvoří vhodné kontrolní systémy a stanoví systém pokut za narušení národních ustanovení přijatých podle této směrnice. Přijmou všechna nezbytná opatření k zajištění jejich realizace. Postihy musí být efektivní, úměrné a odstrašující.
Komise aktualizuje přílohy ve světle technického pokroku nebo inflace. Nejpozději 1. července 2008 předloží Evropskému parlamentu a Radě zprávu o realizaci a efektech směrnice s ohledem na rozvoj techniky a trend intenzity provozu.
Doc. ing. Antonín Peltrám, CSc.
s s s s s s
Přílohy směrnice
Navržené roční sazby daně z vozidel
viz tabulka 1 a tabulka 2
Členské státy uvedou do souladu se směrnicí zákony, nařízení a správní ustanovení nejpozději 1. července roku 2005. Budou o tom neprodleně informovat komisi a předloží tabulku ekvivalence mezi jejich ustanoveními a touto směrnicí.
Když členské státy přijmou taková ustanovení, budou obsahovat odkaz na tuto směrnici nebo budou provázeny takovým odkazem v době jejich oficiálního zveřejnění. Postup stanoví členské státy.
Členské státy komisi předají text ustanovení domácího práva, která přijmou na poli pokrytém touto směrnicí.
Směrnice nabude účinnosti den po její publikaci v Official Journal of the European Union.
Kalkulace a alokace nákladů
Příloha stanoví metodiku kalkulace různých podstatných nákladových složek, po-kud nemají státy vhodnější hodnocení nákladů, odrážející místní nebo regionální okolnosti.
1. Náklady infrastruktury
1.1. Investiční náklady
Investiční náklady infrastruktury, vypočítané jako náklady na výstavbu příslušné infrastruktury, vyjádřené roční částkou včetně přiměřené úrokové míry investovaného kapitálu v průběhu projektované životnosti infrastruktury, je nutné alokovat v poměru k výkonům (vyjádřeným ve vozokm) ročně pro každou kategorii vozidel.
1.2. Náklady z poškozování infrastruktury
Vypočítají se jako průměr ročních výdajů na údržbu a provozování příslušné infrastruktury za období maximálně pěti let, alokují se v poměru k ročním vozům každé kategorie vozidel, váženým faktorem ekvivalence. Faktor vyjadřuje vliv každé kategorie vozidla na náklady údržby a provozu příslušné infrastruktury. Stanoví se na základě hmotnosti vozidla, systému odpružení a počtu náprav.
1.3. Třídy vozidel a faktory ekvivalence
viz tabulky 3, 4, 5
2. Náklady z nehod
Jednotkové náklady jsou upraveny o riziko zahrnuté podle typů nehody a vozidla. Odečítá se pojistná prémie. Je nutné rozlišovat mezi dálnicemi, městskými ulicemi a ostatními silnicemi.
Zjednodušený vzorec pro zahrnutí nákladů nekrytých pojištěním
